《政策》对产业发展目标、管理机制、发展模式、结构调整、产业布局、原料结构、技术装备、资源节约、环境保护、投资行为、市场准入、市场监管及消费理念等进行了规定与规范，目的在于建立完善的造纸产业发展市场环境，推动造纸产业落实科学发展观，走新型工业化道路，实现可持续健康发展。
二、关于《政策》几个主要问题的说明
（一）原料结构问题
长期以来，我国造纸工业走了一条以草浆造纸为主的发展道路，纸产品档次低，难以满足日益提高的市场要求。随着纸及纸板消费的快速增长，污染无法治理的草浆企业的大量关闭，现代造纸工业产能的迅猛增加和废纸回收再利用技术的日益提高，“十五”期间我国造纸工业的原料结构进一步优化。从2006年的数据表明，木浆比重有所提高，由19％提至22％，其中废纸浆比重快速增长，由41％提高至56％；非木浆比重下降幅度较大，由40％降至22％。但由于我国是一个森林资源严重不足的国家，并且林纸一体化工程实施不久，一些内外资木浆项目短期内难以投产，国内商品木浆和废纸原料供需矛盾日益突出，缺口逐年增大。
因此《政策》要求我国造纸工业在原料结构上总的原则是充分利用国内外两种资源，提高木浆比重、扩大废纸回收利用、合理利用非木浆，逐步形成以木纤维、废纸为主、非木纤维为辅的造纸原料结构。到2010年，木浆、废纸浆、非木浆结构达到26%、56%、18%。要协调好制浆造纸和原料林基地的关系，制止滥占林地的混乱局面。依靠国内市场供应木材原料的制浆项目必须同时规划建设造纸林基地或者先行核准其中的造纸原料林基地建设项目。不得以未经核准的林纸一体化项目的名义单独建设或圈占造纸林基地。承诺依靠国外市场供应木材原料的制浆项目要严格履行承诺。
《政策》强调：一要提高木浆比重。要加快全国林纸一体化工程建设，鼓励建设一批商品木浆项目；加快推进林纸一体化工程建设，鼓励利用木材采伐剩余物、木材加工剩余物、进口木材和木片等生产木浆，合理进口国外木浆。合理利用国外木材、木片和木浆资源；支持国内有条件的企业到国外建设大型林纸一体化项目以及造纸原料林基地。到2010年，力争实现建设造纸林基地500万公顷、新增木浆生产能力645万吨的目标。二要扩大废纸原料回收利用。加大国内废纸回收，提高国内废纸回收率和废纸利用率，合理利用进口废纸。尽快制定废纸回收分类标准，鼓励地方制定废纸回收管理办法，培育大型废纸经营企业，建立废纸回收交易市场，规范废纸回收行为。到2010年，使我国国内废纸回收率由目前的31%提高至34%，国内废纸利用率由32%提高至38%。三要科学合理利用非木纤维原料。要根据我国的国情，合理利用非木纤维资源。利用现有丰富的竹类资源制浆造纸；要严格控制禾草浆生产总量，加快对现有禾草浆企业的整合，原则上不再新建禾草化学浆生产企业；有条件的地区，可利用芦苇和甘蔗渣等资源制浆造纸。四要适度加大国内需求的纸及纸板进口量，缓解国内造纸原料过渡依赖国际市场的局面。鼓励发展若干大中型商品木浆生产企业或企业集团。适度限制纸及纸板出口。2005年，我国纸及纸板的进口量仅占世界出口总量的4.6%，国际市场依存度较低，因此适度加大国内纸及纸板的进口量，对我国风险很小。其意义为：一是进口纸及纸板实际上相当于进口国外的原料资源、水资源和能源；二是通过适度进口纸及纸板，可以为我国充足的外汇储备提供有效的利用途径。三是进口纸及纸板还可以缓解造纸工业对国外木浆和废纸的依存度。2000 -2005年间，我国年进口木浆由335万吨增加到769万吨，进口废纸由371万吨增加到1703万吨，分别净增加434万吨和1332万吨。同期世界市场木浆出口量的增加量约50%被我国购入，国际市场废纸出口增加量的70%也流入我国。 |
